區(qū)域—要素統(tǒng)籌：建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵

國(guó)土空間既是人類生產(chǎn)生活的場(chǎng)所，又是自然資源與環(huán)境的載體，也是國(guó)家治理的場(chǎng)域，具有“區(qū)域”和“要素”兩重屬性。區(qū)域型國(guó)土空間側(cè)重于從治理主體的角度考察國(guó)土空間，呈現(xiàn)“一片片”國(guó)土，對(duì)應(yīng)邊界內(nèi)的政治權(quán)利與責(zé)任；要素型國(guó)土空間側(cè)重于從客體利用的角度考察國(guó)土空間，呈現(xiàn)“一塊塊”國(guó)土，對(duì)應(yīng)具體的自然存在或人類生產(chǎn)生活行為。

區(qū)域型國(guó)土空間治理通常與某一級(jí)政府責(zé)任主體對(duì)接，側(cè)重于開展綜合性的區(qū)劃與功能定位，以府際關(guān)系協(xié)調(diào)與區(qū)域間發(fā)展權(quán)利平衡為目標(biāo)；要素型國(guó)土空間治理往往直接與具體宗地（或宗海）的權(quán)益人對(duì)接，側(cè)重于對(duì)具體要素進(jìn)行劃界與用途分類，以實(shí)現(xiàn)對(duì)資源要素的合理開發(fā)利用以及對(duì)個(gè)體權(quán)益的有效保護(hù)。以往的幾類空間規(guī)劃中，既有側(cè)重區(qū)域型國(guó)土空間治理的主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等，又有側(cè)重于要素型國(guó)土空間治理的城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等，各類規(guī)劃關(guān)注點(diǎn)各異、邏輯與目標(biāo)不同，導(dǎo)致了一系列的矛盾沖突。

只有按照“區(qū)域—要素統(tǒng)籌”的思路，才能形成一套上下貫通、銜接緊密的規(guī)劃體系。它既關(guān)注上下級(jí)政府間的關(guān)系協(xié)調(diào)、又關(guān)注地方政府對(duì)社會(huì)個(gè)體的利益配置；既面向?qū)暧^區(qū)域發(fā)展的指引與統(tǒng)籌、又面向?qū)ξ⒂^要素的精細(xì)化管控；既體現(xiàn)中央意志的落實(shí)、又體現(xiàn)地方百姓的權(quán)益訴求。這樣，才能充分發(fā)揮中央和地方政府在國(guó)土空間治理中不同層級(jí)的作用和積極性，全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。?

《若干意見》指出：分級(jí)分類建立國(guó)土空間規(guī)劃。一方面，明確國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)“五級(jí)”規(guī)劃體系，與我國(guó)單一制國(guó)家實(shí)行的五級(jí)行政管理體系高度契合，反映了貫徹國(guó)家意志、落實(shí)基層治理、面向人民群眾的導(dǎo)向，使國(guó)土空間總體規(guī)劃向上可以服務(wù)于區(qū)域宏觀戰(zhàn)略落實(shí)，向下可以對(duì)關(guān)鍵要素實(shí)施垂直管理。另一方面，規(guī)劃類型分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃“三類”，彼此間有著緊密的聯(lián)系。

1.五級(jí)規(guī)劃：上位規(guī)劃強(qiáng)化自上而下的責(zé)任約束、下位規(guī)劃體現(xiàn)自下而上的權(quán)益維護(hù)。

一是國(guó)家級(jí)規(guī)劃體現(xiàn)空間政策轉(zhuǎn)向。根據(jù)《若干意見》，全國(guó)規(guī)劃是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間的全局安排、是保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。國(guó)家級(jí)規(guī)劃的定位體現(xiàn)了空間政策轉(zhuǎn)向，強(qiáng)調(diào)通過(guò)政策與制度設(shè)計(jì)，指引全國(guó)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)性布局和綱領(lǐng)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)形成空間政策集成，為國(guó)土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系建立奠定基礎(chǔ)。

二是省級(jí)規(guī)劃注重協(xié)調(diào)性，明確空間格局。省級(jí)規(guī)劃具有實(shí)現(xiàn)國(guó)家總綱與政策的空間落位與指導(dǎo)市縣規(guī)劃編制的重要承上啟下作用，其協(xié)調(diào)性主要體現(xiàn)在空間發(fā)展權(quán)利下解過(guò)程中的區(qū)域平衡，以及對(duì)跨區(qū)域重大設(shè)施布局的綜合統(tǒng)籌。

三是市、縣規(guī)劃注重結(jié)構(gòu)引導(dǎo)與底線管控。由于一般的市、縣規(guī)劃不具備直接指導(dǎo)實(shí)施管理的精度條件，需制定下位規(guī)劃做進(jìn)一步的細(xì)化與支撐。故市、縣規(guī)劃的編制仍將以結(jié)構(gòu)引導(dǎo)與底線管控為側(cè)重點(diǎn)，組織進(jìn)行三類空間的綜合布局和“三線”的具體劃定，以“三線”作為底線管控的工具。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性與靈活性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃是國(guó)土空間總體規(guī)劃體系中直接參與基層社會(huì)治理的實(shí)施型規(guī)劃，對(duì)引導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)有序發(fā)展、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。根據(jù)《若干意見》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃的編制審批以因地制宜為原則，賦予地方政府較大的自由裁量權(quán)。在地域面積小、治理復(fù)雜性低的地區(qū)，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃可合并同步編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可采取“合并編制、分頭實(shí)施”的單元規(guī)劃編制模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃在編制實(shí)施的過(guò)程中仍會(huì)涉及一系列具體細(xì)節(jié)問(wèn)題，需要地方在實(shí)踐過(guò)程中不斷探索，加以總結(jié)完善。

2.總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系：行政區(qū)、特殊區(qū)域、特殊領(lǐng)域統(tǒng)籌相結(jié)合的要素組織配置。

《若干意見》突出強(qiáng)調(diào)了總體規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用?？傮w規(guī)劃通常都具有跨區(qū)域、跨專業(yè)部門的綜合統(tǒng)籌功能；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排；這些與國(guó)際上通行做法一致?！度舾梢庖姟匪w現(xiàn)的行政區(qū)總體規(guī)劃、特殊區(qū)域與特定領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的特色可以歸納為以下幾方面。

一是按行政區(qū)統(tǒng)籌，側(cè)重底線綜合管控。各級(jí)行政區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃中應(yīng)提出對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容的統(tǒng)籌約束，并以底線綜合管控的形式表現(xiàn)出來(lái)，既在總體規(guī)劃中為各專項(xiàng)規(guī)劃留出接口，又為各專項(xiàng)規(guī)劃在同一空間中的綜合集成奠定基礎(chǔ)，變“九龍治水”為“五指成拳”。具體而言，總體規(guī)劃除劃定“三線”外，還可以通過(guò)劃定生態(tài)公益林、天然林等基本林地、基本草原、濕地、自然岸線、歷史文化線，以及城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)等保護(hù)或開發(fā)邊界，對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)約束。

二是依特殊區(qū)域統(tǒng)籌，側(cè)重多要素系統(tǒng)治理。根據(jù)《若干意見》，對(duì)海岸帶、自然保護(hù)地以及跨行政區(qū)域或流域的特定國(guó)土空間，由所在區(qū)域或上一級(jí)自然資源主管部門牽頭編制專項(xiàng)規(guī)劃。這類專項(xiàng)規(guī)劃針對(duì)大尺度特殊區(qū)域，以多要素的系統(tǒng)性與耦合性為前提，在山水林田湖草系統(tǒng)治理與統(tǒng)一生態(tài)保護(hù)修復(fù)方針的指導(dǎo)下，開展以區(qū)域?yàn)槌叨鹊慕y(tǒng)籌治理。

三是依特定領(lǐng)域統(tǒng)籌，側(cè)重單要素配置并與總體規(guī)劃銜接。涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項(xiàng)規(guī)劃，由相關(guān)主管部門組織編制。

3.總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系：因地制宜的多層級(jí)傳導(dǎo)體系下要素落地管控。

根據(jù)《若干意見》，詳細(xì)規(guī)劃在市縣及以下編制，既需要落實(shí)市縣鄉(xiāng)三級(jí)總體規(guī)劃的要求，又要綜合體現(xiàn)各專項(xiàng)規(guī)劃的主要內(nèi)容。詳細(xì)規(guī)劃直接面向要素的落地管控，需充分保障其在規(guī)劃管理工作中的實(shí)施性與適應(yīng)性，宜根據(jù)地方具體情況，建立分類型多層級(jí)的中國(guó)特色詳細(xì)規(guī)劃體系，充分發(fā)揮地方在靈活管理、制度創(chuàng)新方面的積極性。

一方面，城鄉(xiāng)有別。緊扣城市、鄉(xiāng)村兩類地域空間在治理復(fù)雜性、管控重點(diǎn)的差異性，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為界，實(shí)行城鄉(xiāng)有別的詳細(xì)規(guī)劃編制管理辦法，以便于落實(shí)差異化的空間管控策略。根據(jù)《若干意見》，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)由市縣自然資源主管部門組織編制詳細(xì)規(guī)劃，進(jìn)而以“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”進(jìn)行用途管制；而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，按照“應(yīng)編盡編”的原則（不要求全域覆蓋），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，作為實(shí)施許可管理的依據(jù)；其他區(qū)域，可以采取 “約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”進(jìn)行管制。

另一方面，規(guī)模有別。在同一級(jí)行政區(qū)間，各市、縣的面積差異大，導(dǎo)致治理的復(fù)雜性與規(guī)劃管控難度差別很大，詳細(xì)規(guī)劃也應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)在規(guī)劃管理中的實(shí)際需求，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，設(shè)置差異化的詳細(xì)規(guī)劃分級(jí)體系。對(duì)于規(guī)模大、治理復(fù)雜性高的大城市市轄區(qū)，可建立按片區(qū)、單元（街區(qū)）、地塊等分層級(jí)逐步細(xì)化的、多類型、多層次、逐級(jí)功能傳導(dǎo)的控制性詳細(xì)規(guī)劃體系，類似于傳統(tǒng)的中心城區(qū)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等分級(jí)傳導(dǎo)體系，而非僅僅是一種詳細(xì)規(guī)劃；而對(duì)于規(guī)模較小的城市市轄區(qū)，則可直接編制到地塊單元的精度。需要明確的是，不論存在多少類型和層級(jí)，最低層級(jí)的詳細(xì)規(guī)劃必須存在，并且其精度應(yīng)滿足核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可證與審定建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批的管理要求，不僅能約束指導(dǎo)“建什么”、還能對(duì)“建多少”等提出具體要求。?

《若干意見》對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性也提出了具體要求，可以歸結(jié)為三個(gè)方面：底線底盤管控、空間格局部署、要素配置落實(shí)。其間，依據(jù)要素稟賦的差異，界定區(qū)域底線底盤；依照區(qū)域底線底盤，約束引導(dǎo)空間格局部署；塑造適宜空間格局，引導(dǎo)要素優(yōu)化配置。正是區(qū)域、要素聯(lián)動(dòng)互動(dòng)，確保規(guī)劃科學(xué)性的提升。

1.底線底盤

區(qū)域的底線底盤管控，是以開展資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，劃定四類管控底線：生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、海域保護(hù)線，著重從水、生態(tài)、環(huán)境三方面出發(fā)，涵蓋水資源的總量測(cè)算與合理利用、以斑廊基網(wǎng)為核心的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等，界定區(qū)域開發(fā)保護(hù)的基底格局。

2.空間格局

以陸海全域一張圖作為國(guó)土空間總體規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)范圍，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌部署國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的整體結(jié)構(gòu)與布局?？臻g格局安排上，強(qiáng)調(diào)橫向縱向協(xié)調(diào)原則：在橫向上，要求廣域協(xié)調(diào)、陸海協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)；在縱向上，要求地上地下協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)處理好地上和地下的空間開發(fā)利用沖突，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外處理好地下礦產(chǎn)資源管控與地上現(xiàn)狀土地利用之間的關(guān)系。

3.要素配置

以空間格局為指引，引導(dǎo)要素的合理配置，具體包括交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置，并強(qiáng)調(diào)延續(xù)歷史文脈、加強(qiáng)城市風(fēng)貌管控等。要素配置應(yīng)注重系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性與公平性，使國(guó)土空間規(guī)劃政策通過(guò)合理的要素配置，切實(shí)服務(wù)于社會(huì)民生。?

《若干意見》高度重視規(guī)劃的可操作性、權(quán)威性，關(guān)注規(guī)劃的編制審批、實(shí)施監(jiān)管的有效性，在充分調(diào)動(dòng)中央、地方各級(jí)政府的主觀能動(dòng)性上下了不少工夫。一方面，在規(guī)劃編制上，要求按照誰(shuí)組織編制、誰(shuí)負(fù)責(zé)實(shí)施的原則，明確各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制和管理的要點(diǎn)，確保規(guī)劃能用、管用、好用；另一方面，在規(guī)劃審批上，要求按照誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管的原則，精簡(jiǎn)規(guī)劃審批內(nèi)容，管什么就批什么。

綜合國(guó)土空間規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施、監(jiān)管的一系列原則要求，規(guī)劃的公共政策屬性定位更加明確，呼喚多年的“瘦身”版總體規(guī)劃也將呼之欲出。以國(guó)土空間總體規(guī)劃為例，首先，應(yīng)精簡(jiǎn)內(nèi)容、強(qiáng)化權(quán)威性，著重體現(xiàn)規(guī)劃的約束性指標(biāo)與剛性管控內(nèi)容，內(nèi)容與上級(jí)應(yīng)該管、能夠管的要求相呼應(yīng)，從而適應(yīng)審批主體和監(jiān)管主體相一致的規(guī)定。其次，作為支撐國(guó)土空間總體規(guī)劃的專題研究、專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)該允許地方因地制宜地按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范和各類規(guī)定組織研究或編制，但不宜都列入總體規(guī)劃法定成果內(nèi)容中；涉及地方管理確實(shí)需要的專題研究或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃成果，可以交由同級(jí)人大審批并頒布，由相關(guān)主體分別組織實(shí)施和監(jiān)管。此外，涉及到部分屬于地方事務(wù)的專項(xiàng)規(guī)劃，可以留待總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，依照總體規(guī)劃要求再行編制，充分反映地方特色和需求。