“雙評價”的概念、范式與應用

主旨聚焦:需要按照國土空間規(guī)劃與空間治理層次性和系統(tǒng)性的要求，根據(jù)不同時空尺度上“雙評價”主體和客體的作用機理與傳導機制，選擇適用的評價范式、確定評價的標準和依據(jù)，構(gòu)建評價指標體系，明確評價結(jié)果的引導性、約束性、或強制性應用方向。

一、“雙評價”的概念

2019年5月，中央印發(fā)的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確將資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性評價作為編制國土空間規(guī)劃的科學基礎。按照中央的要求，自然資源部積極推動資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（簡稱“雙評價”）的技術方法研究與評價規(guī)程研制，并在廣東、江蘇、重慶、寧夏等省級行政區(qū)和青島、廣州、蘇州、涪陵區(qū)、固原市等市縣級開展了試評價工作。目前，自然資源部已經(jīng)完成上述地區(qū)的試評價工作，形成了《資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術指南》（暫未公布），并要求各地開展“雙評價”工作，將其作為編制國土空間規(guī)劃的基礎。

在實踐工作中，普遍認為資源環(huán)境承載能力評價是對資源環(huán)境本底特征的綜合評價，適宜性評價是對國土空間進行城鎮(zhèn)建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護適宜程度的評價；承載力評價是適宜性評價的前提、適宜性評價是承載力評價的延伸。但從本質(zhì)上看，承載力與適宜性具有內(nèi)在統(tǒng)一性，都是包含數(shù)量與方向的向量概念，首先需要確定承載的對象或者開發(fā)利用的目的，然后才能評價承載力的大小或者適宜程度的高低。

評價內(nèi)容主要有四個方面：一是開展資源環(huán)境本底評價，包括人居環(huán)境適宜性評價、地質(zhì)環(huán)境穩(wěn)定性評價、生態(tài)功能重要性與生態(tài)脆弱性評價等；二是開展土地資源、水資源、水環(huán)境、大氣環(huán)境等資源類或環(huán)境類單要素承載力評價；三是在單要素評價的基礎上進行承載力的綜合與集成評價；四是根據(jù)特定的國土空間開發(fā)利用指向開展國土空間開發(fā)適宜性評價。

二、“雙評價”的范式

“雙評價”在發(fā)展過程中，其理論基礎和評價技術方法也日趨綜合和多樣化。從研究范式角度看，主要包括基于限制性因子研究范式、基于多因素綜合研究范式、“限制性因子+多因素”復合型研究范式。

1.基于限制性因子研究范式

該研究范式假設在特定封閉區(qū)域存在限制人口無限增長的限制性因素，且資源消耗與人口數(shù)量線性相關，評價的目的是尋求稀缺資源限制的人口增長上限。限制性資源包括耕地（糧食）、水資源、能源、建設用地等。

2.基于多因素綜合的研究范式

該研究范式認為區(qū)域是個開放系統(tǒng)，影響承載力和適宜性的各要素之間存在密切聯(lián)系和補償作用，某一要素的不足可以通過區(qū)際之間的交換得以補充，區(qū)域的劣勢要素可以通過發(fā)揮優(yōu)勢要素得以補償。

3.限制性因子+多因素綜合的復合型研究范式

該研究范式認為開放系統(tǒng)的各區(qū)域也存在不可交換，且絕對限制性因子。在承載力和適宜性評價中，絕對限制性因子只有“禁止”和“允許”兩種狀態(tài)，一般給予“0”和“1”的賦值；可交換與相互補償?shù)南鄬ο拗菩砸蜃佑绊懱幱凇敖埂焙汀霸试S”之間，可以給予“0~1”的賦值。

三、“雙評價”的應用

（一）“雙評價”應用常見誤區(qū)

誤區(qū)1：重指標計算，輕機制研究

“人地系統(tǒng)”是由多種要素通過復雜的相互作用和內(nèi)在機理性聯(lián)系構(gòu)成的復雜系統(tǒng)，存在復雜的作用機制、反饋機制和動力機制，資源環(huán)境承載能力與國土空間適宜性評價（簡稱“雙評價”）的主體與客體不是單純的線性關系，有些指標之間是不可替代的、有些要素是無法進行區(qū)際交換的。由于缺乏對“雙評價”傳導機制的研究，有時構(gòu)建的指標體系缺乏表征意義，進而會降低“雙評價”結(jié)果的科學性。以生態(tài)重要性評價為例，通常采用物種判別法、凈初級生產(chǎn)力法（NNP），直接將區(qū)域的物種數(shù)量或者凈初級生產(chǎn)能力傳導為生態(tài)重要性。在此評價方法下，西藏東南部地區(qū)水熱條件好、地形復雜，物種數(shù)量和凈初級生產(chǎn)能力遠高于高寒氣候條件下的西藏西北部地區(qū)。但是這種差別難以表征其在維護國家生態(tài)安全格局中的地位。

誤區(qū)2：缺乏時空尺度轉(zhuǎn)化

傳統(tǒng)“雙評價”多是單一空間尺度的靜態(tài)評價，缺乏必要的時空尺度轉(zhuǎn)化，不能很好滿足空間規(guī)劃的實際需求。例如，傳統(tǒng)承載力評價往往關注人口或經(jīng)濟規(guī)模的增長極限（或最優(yōu)規(guī)模）。當評價尺度由全球或國家尺度轉(zhuǎn)換為區(qū)域尺度以后，由于資源環(huán)境要素在區(qū)域間的交換和流動造成承載人口或經(jīng)濟規(guī)模的上限在實踐中指導意義不大。其次，以往資源環(huán)境承載力評價主要集中于宏觀區(qū)域尺度，對于小尺度區(qū)域開展精細化的評價研究較少，承載力在設定節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)礦等空間準入標準與準入門檻方面發(fā)揮的基礎作用不足，不能完全支撐國土空間用途管制的需求。而適宜性評價則主要集中在較小空間尺度的土地開發(fā)適宜性評價，主要是指導微觀尺度的開發(fā)建設活動。

誤區(qū)3：評價體系缺乏區(qū)域特色

“雙評價”的區(qū)域特征和階段特征不夠明顯，針對性不足。在開展國土空間規(guī)劃編制中，機械的依據(jù)普適性技術規(guī)程開展評價，容易出現(xiàn)評價結(jié)果與實際不符，評價結(jié)果針對性不強等問題。例如，在一些地方在開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能指向的土地資源承載力評價時，認為坡度越小越適合耕種、土壤的粉砂含量越低農(nóng)業(yè)耕作條件越好。但在具體操作中，浙江、福建等地指出茶園就是需要一定的坡度，寧夏等地指出當?shù)毓瞎N植所需的土壤質(zhì)地條件與玉米等大宗糧食作物所要求的土壤條件差別很大。

誤區(qū)4：忽視指標的內(nèi)在屬性

指標體系是“雙評價”的重要內(nèi)容，包括資源要素、環(huán)境要素與生態(tài)要素等指標。不同的資源環(huán)境類指標在經(jīng)濟社會發(fā)展中支撐作用不同，指標的本質(zhì)屬性也有區(qū)別。如在流動性方面，有空間位置固定的土地資源、跨區(qū)域流動的礦產(chǎn)資源、在一定流域內(nèi)流動的水環(huán)境污染物等要素；在指標變化情況方面，有地質(zhì)穩(wěn)定性、建設用地資源等相對的慢變量，也有大氣污染物、廢水中氨氮等快變量。

誤區(qū)5：評價結(jié)果應用的局限性

國土空間規(guī)劃是綜合平衡經(jīng)濟社會發(fā)展需求與資源環(huán)境基礎的綜合決策過程?！半p評價”是影響確定國土空間規(guī)劃目標指標、實施國土空間開發(fā)利用與保護修復等的重要基礎和依據(jù)，但不是強制性和唯一的決定性因素。其原因是現(xiàn)有“雙評價”理論體系和評價方法還不夠完善，評價結(jié)果并不能完全準確的表征區(qū)域資源環(huán)境本底狀況和國土空間開發(fā)適宜情況。一些地方數(shù)據(jù)的不完整、不精確，也會進一步影響評價結(jié)果的準確性和應用性。但從當前國土空間規(guī)劃工作現(xiàn)狀看，有的地方過于強調(diào)“雙評價”的決定性作用，機械的依據(jù)評價結(jié)果編制國土空間規(guī)劃，容易陷入“環(huán)境決定論”誤區(qū)；有的規(guī)劃編制單位過度迷信正在研制的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術指南》，期望通過程序化的評價工作解決國土空間規(guī)劃編制中的指標確定、功能分區(qū)等工作。

（二）“雙評價”應用誤區(qū)的根源

1.忽視“尺度”概念

不同時空尺度下，“雙評價”的傳導機制、評價方法、評價指標、評價閾值等有所不同。但現(xiàn)有的評價工作未能充分考慮空間治理的層次性、系統(tǒng)性，對空間治理的尺度轉(zhuǎn)化和功能傳導支撐不足。需要重視“尺度”這一核心要素，明確不同空間尺度和時間尺度上承載力主體和客體的作用機理與傳導機制，根據(jù)其演化狀態(tài)，建立評價規(guī)則，構(gòu)建評價指標體系，確定評價標準和依據(jù)，并注重建立評價結(jié)果的可回溯機制，確保評價結(jié)果可回溯到具體的指標，增強評價結(jié)果的實用性。

2.混淆評價范式應用條件及邊界

上文列出的三種“雙評價”范式在其理論假設、研究目的有所差別。因此評價目的、評價屬性以及使用的評價類型和評價單元也各不相同，進而在空間規(guī)劃中的應用也應有所差別。當前，很多評價混淆了評價范式的應用條件及邊界，進而導致評價結(jié)果和應用出現(xiàn)了誤差。

（三）“雙評價”應用建議

1.構(gòu)建“雙評價”技術體系

根據(jù)國土空間規(guī)劃編制實施的業(yè)務化需要，一方面，繼續(xù)開展土地、水資源、水環(huán)境、生態(tài)、災害等單要素評價，了解資源環(huán)境的承載狀態(tài)與潛力。為總量控制目標指標的確定、分解提供科學依據(jù)，并以總量控制倒逼資源開發(fā)利用方式轉(zhuǎn)變，直接指導節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)礦以及環(huán)境污染排放等標準與準入門檻的制定和調(diào)整。通過比較識別區(qū)域發(fā)展的短板要素，以“底線思維”體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展劣勢與制約因素，為國土空間分類保護確定數(shù)量底線、排污上限和空間紅線，進而為空間用途管制提供依據(jù)。另一方面，加強資源環(huán)境綜合承載力與國土空間開發(fā)適宜性研究，綜合判定經(jīng)濟社會發(fā)展的適宜地區(qū)、適宜開發(fā)類型、適宜開發(fā)程度等，以“雙評價”為基礎，明確地域功能、劃定功能分區(qū)，并確定各功能分區(qū)的空間準入類型與準入標準，實現(xiàn)“雙評價”由單純評價向與目標規(guī)劃、空間分析、決策支持相結(jié)合的方向發(fā)展。并根據(jù)不同層級國土空間規(guī)劃對“雙評價”的要求，建立由“宏觀-中觀-微觀”空間尺度和評價單元構(gòu)成的評價框架體系。

2.適應國土空間規(guī)劃編制新要求

一是支撐國土空間規(guī)劃新目標。充分考慮高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的需要，通過構(gòu)建由結(jié)構(gòu)類指標、績效類指標、綠色類指標等組成的評價指標體系，表征高質(zhì)量綠色發(fā)展模式下經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)變革、動力變革和效率變革，促進國土空間規(guī)劃新目標的實現(xiàn)。

二是契合國土空間治理新模式。適應國土空間治理體系化的要求，分級分類開展評價，保障控制性指標的約束傳遞和地域功能的層級傳導，引導微觀的國土空間管制和土地利用落實宏觀的戰(zhàn)略部署。并注重適應國土空間規(guī)劃進入存量時代的趨勢，滿足空間治理地方化、精細化的需求。

三是順應國土空間治理新手段。適應空間規(guī)劃由藍圖規(guī)劃轉(zhuǎn)向過程規(guī)劃、由靜態(tài)目標規(guī)劃轉(zhuǎn)向動態(tài)控制規(guī)劃的變化，推動“雙評價”工作由靜態(tài)評價轉(zhuǎn)向動態(tài)評價。一方面，關注科技進步對資源利用、環(huán)境治理以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間開發(fā)格局的影響，關注科技進步在“雙評價”中的門檻效應。另一方面，新的技術手段為實施資源環(huán)境承載力的動態(tài)監(jiān)測預警提供了可能，在空間規(guī)劃和治理中將監(jiān)測預警作為調(diào)整優(yōu)化區(qū)域功能定位和經(jīng)濟社會發(fā)展模式的主要依據(jù)，推動空間規(guī)劃和空間治理的過程化和動態(tài)監(jiān)測實施化。