守護(hù)耕地，我們都做了什么？

耕地是糧食生產(chǎn)的主要載體，它提供了人類88%的食物及其他生活必需品。沒有耕地，就沒有口糧，糧食安全也就無從談起。 改革開放以來，伴隨農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，我國(guó)糧食產(chǎn)能顯著提升，逐漸擺脫了新中國(guó)成立初期“糧食短缺”的困境。但是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展也引發(fā)了耕地面積的持續(xù)減少。

于是，中央于1981年首次提出“耕地保護(hù)”的概念。此后近40年中，這一概念又以較高頻率不斷進(jìn)化，比較關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)有——1986年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。1992年，《關(guān)于在全國(guó)開展基本農(nóng)田保護(hù)工作請(qǐng)示的通知》提出“基本農(nóng)田”概念，并于1993-1994年建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)制度。1997年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》首次提出各省（區(qū)、市）保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求。并首次提出“土地整理”的概念，以期提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積。1998年新修訂的《土地管理法》以立法的形式確認(rèn)了土地基本國(guó)策“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的法律地位，成為我國(guó)第一個(gè)寫進(jìn)法律的基本國(guó)策。同時(shí)，首次明確提出國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度和耕地占補(bǔ)平衡制度。

2006年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，18億畝耕地是未來五年一個(gè)具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道“紅線”。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出“永久基本農(nóng)田”概念：劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。 至此，我國(guó)耕地保護(hù)制度已趨于規(guī)范，逐步形成了以《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，以土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡為核心，以耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和責(zé)任考核為保障的耕地保護(hù)制度體系，使耕地?cái)?shù)量基本保持在安全狀態(tài)。

為進(jìn)一步豐富耕地保護(hù)內(nèi)涵，滿足“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”的迫切需要，我國(guó)對(duì)耕地保護(hù)制度作出進(jìn)一步完善：2012年，印發(fā)《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，提出耕地?cái)?shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)的“三位一體”新內(nèi)涵。2017年，印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控建設(shè)占用耕地的基礎(chǔ)上，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡管理進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范。

在新思路、新舉措的指引下，2017年，全國(guó)劃定15.5億畝永久基本農(nóng)田，并全部實(shí)現(xiàn)上圖入庫(kù)、落地到戶。特別是城市周邊劃定保護(hù)比例由45％上升到60％，與森林、河流、湖泊、山體等共同形成城市生態(tài)屏障，成為城市開發(fā)剛性約束的實(shí)體邊界。同時(shí)，全國(guó)累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.8億畝，新增耕地2400多萬畝，整治后的耕地質(zhì)量平均提高1-2個(gè)等級(jí)，農(nóng)田產(chǎn)出率普遍提高10%-20%，新增糧食產(chǎn)能約440億公斤。

然而，耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。僅從2019年耕地保護(hù)督察通報(bào)情況來看，全國(guó)違法違規(guī)占用耕地的規(guī)模就達(dá)114.26萬畝，其中占用永久基本農(nóng)田達(dá)到14.34萬畝。另外，圈占、閑置浪費(fèi)耕地，違法違規(guī)審批建設(shè)占用耕地的現(xiàn)象亦有發(fā)生。

對(duì)此，自然資源部對(duì)耕地保護(hù)職能進(jìn)行了“聚焦”：設(shè)立耕地保護(hù)監(jiān)督司，調(diào)出了用地審批、土地整治等管理職能，強(qiáng)化了耕地的監(jiān)督管理。其目的就是集中精力做好耕地保護(hù)工作，科學(xué)處理耕地保護(hù)和永續(xù)發(fā)展的耦合關(guān)系。

這一目標(biāo)在《2020年耕地保護(hù)工作要點(diǎn)》（詳見鏈接）中體現(xiàn)得淋漓盡致：“突出嚴(yán)保嚴(yán)管，永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)更嚴(yán)格”“堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)，嚴(yán)格補(bǔ)充耕地核實(shí)認(rèn)定”“維護(hù)群眾權(quán)益，深入推進(jìn)征地管理制度改革”“強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)督，壓實(shí)地方政府耕保責(zé)任”“加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，扎實(shí)開展耕保監(jiān)督工作”...